《自然资源行政处罚裁量权办法》政策解读

新《行政处罚法》和新《土地管理法实施条例》已分别于2021年7月15日和2021年9月1日生效，新修订的《湖南省实施<土地管理法>办法》也于2022年3月1日施行。为规范自然资源行政处罚行为，确保各级自然资源主管部门正确行使行政处罚裁量权，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据新修订实施的法律法规，省自然资源厅对其2019年11月25日制定发布的《规范自然资源行政处罚裁量权办法》（湘自然资规〔2019〕5号）进行了修订，印发了《自然资源行政处罚裁量权办法》（湘自然资规〔2022〕1号，以下简称《裁量权办法》），并于2022年3月1日起施行。

一、修订原则

（一）保持体例和内容基本稳定。此次修订系因部分涉地处罚事项的法律依据变更所致，为保持规范性文件的稳定性，修订草案仍然沿用了原《裁量权办法》“正文+基准”的基本体例和绝大部分内容，仅对法律依据发生变更的部分行政处罚的处罚依据和裁量基准进行了修改调整，并对正文的个别条款进行了适当完善。

（二）严格遵守上位法规定。在程序方面，严格按照《湖南省规范性文件管理办法》的规定，开展文件起草、征求意见、合法性审查和公平竞争审查、集体审议决定、“三统一”等工作。在实体方面，严格遵守《行政处罚法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《湖南省实施<土地管理法>办法》《湖南省人大常委会关于政府规章设定罚款限额的决定》等上位法依据，裁量规则、裁量基准等内容均符合法律法规规定，没有设定新的处罚事项。

（三）坚持过罚相当。结合各类土地违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，突出保护耕地，尤其是永久基本农田保护这一重大政治要求，对非法占用耕地、破坏永久基本农田、在临时使用的耕地上修建永久建筑、占用耕地拒不复垦等违法行为设置了较重的处罚，对涉及其他土地的违法行为则相对较轻。同时，在法定处罚幅度内尽量细化标准，尽量压缩处罚裁量权行使空间，有效降低执法人员的廉政风险。

二、修订的主要内容

1、关于非法占地。新《土地管理法实施条例》对于非法占地的罚款由原来的“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”，大幅提高了罚款额度。在裁量基准方面，沿用了原《裁量权办法》的规定，视建设项目的性质、被占用土地的地类和等级差异设置了不同的处罚金额。规定因公益项目建设非法占地，占用耕地以外的其他土地的，可以并处每平方米100元以上200元以下的罚款；占用永久基本农田以外的耕地的，可以并处每平方米300元以上400元以下的罚款；占用永久基本农田的，可以并处每平方米500元以上600元以下的罚款。因非公益项目建设非法占地，占用耕地以外的其他土地的，可以并处每平方米200元以上300元以下的罚款；占用永久基本农田以外的耕地的，可以并处每平方米400元以上500元以下的罚款；占用永久基本农田的，可以并处每平方米600元以上1000元以下的罚款，其中，低等、中等、高等、优等分别处600元以上700元以下、700元以上800元以下、800元以上900元以下、900元以上1000元以下罚款。按照《湖南省人民政府办公厅关于印发<湖南省耕地开垦费征收使用管理办法>的通知》（湘政办发〔2019〕38号）的规定，耕地质量等别按照上一年度经国家确认的耕地质量等别更新成果确定，1-4等为优等、5-8等为高等、9-12等为中等、13-15等为低等（下同）。

2、关于非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼。这是《土地管理法实施条例》新设的处罚事项。在裁量基准方面，视永久基本农田的等级差异设置了不同的处罚金额。规定在自然资源主管部门规定的期限内改正的，不予处罚。非法占用永久基本农田的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款，其中，低等处2倍以上2.75倍以下罚款，中等处2.75倍以上3.5倍以下罚款，高等处3.5倍以上4.25倍以下罚款，优等处4.25倍以上5倍以下罚款。

3、关于破坏耕地。新《土地管理法实施条例》对于破坏耕地的罚款由原来的“耕地开垦费的2倍以下”提高到“耕地开垦费的5倍以上10倍以下”，大幅提高了罚款额度。在裁量基准方面，沿用了原《裁量权办法》的规定，视被破坏耕地的性质、地类和等级差异设置了不同的处罚金额。规定非法占用永久基本农田以外的耕地，破坏种植条件的，可以并处耕地开垦费5倍以上7倍以下的罚款，其中，低等处5倍以上5.5倍以下罚款，中等处5.5倍以上6倍以下罚款，高等处6倍以上6.5倍以下罚款，优等处6.5倍以上7倍以下罚款。非法占用永久基本农田，破坏种植条件的，可以并处耕地开垦费7倍以上10倍以下的罚款，其中，低等处7倍以上7.75倍以下罚款，中等处7.75倍以上8.5倍以下罚款，高等处8.5倍以上9.25倍以下罚款，优等处9.25倍以上10倍以下罚款。

4、关于在临时使用的土地上修建永久性建筑物。这也是《土地管理法实施条例》新设的处罚事项。在裁量基准方面，视临时使用土地的性质、地类和等级差异设置了不同的处罚金额。规定临时使用的土地为耕地以外的其他土地的，按占用面积处土地复垦费5倍以上6倍以下的罚款。临时使用的土地为永久基本农田以外的耕地的，按占用面积处土地复垦费6倍以上8倍以下的罚款，其中，低等处6倍以上6.5倍以下罚款，中等处6.5倍以上7倍以下罚款，高等处7倍以上7.5倍以下罚款，优等处7.5倍以上8倍以下罚款。临时使用的土地为永久基本农田的，按占用面积处土地复垦费8倍以上10倍以下的罚款，其中，低等处8倍以上8.5倍以下罚款，中等处8.5倍以上9倍以下罚款，高等处9倍以上9.5倍以下罚款，优等处9.5倍以上10倍以下罚款。

5、关于拒不履行土地复垦义务、未在法定期限内完成复垦或者未恢复种植条件。新《土地管理法实施条例》对于此类行为的罚款由原来的“土地复垦费的2倍以下”提高到“土地复垦费的2倍以上5倍以下”，大幅提高了罚款额度。在裁量基准方面，沿用了原《裁量权办法》的规定，视土地性质、地类和等级差异设置了不同的处罚金额。规定在自然资源主管部门规定的期限内改正的，不予处罚。破坏或者临时使用的土地为耕地以外的其他土地的，按破坏或者未恢复面积处土地复垦费2倍以上3倍以下的罚款。破坏或者临时使用的土地为永久基本农田以外的耕地的，按破坏或者未恢复面积处土地复垦费3倍以上4倍以下的罚款，其中，低等、中等处3倍以上3.5倍以下罚款，高等、优等处3.5倍以上4倍以下罚款。破坏或者临时使用的土地为永久基本农田的，按破坏或者未恢复面积处土地复垦费4倍以上5倍以下的罚款，其中，低等、中等处4倍以上4.5倍以下罚款，高等、优等处4.5倍以上5倍以下罚款。

6、关于收回国有土地当事人拒不交出、临时用地期满拒不归还、不按批准用途使用土地。新《土地管理法实施条例》对于此类行为的罚款由原来的“每平方米10元以上30元以下”提高到“每平方米100元以上500元以下”，大幅提高了罚款额度。在裁量基准方面，部分沿用了原《裁量权办法》的规定，视土地面积、地类和用途差异设置了不同的处罚金额，部分违法行为取消了视土地面积裁量的情形。规定依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地，涉及国有土地10亩以下的；临时用地期满不归还，非法占用建设用地、未利用地或者耕地以外的其他农用地的，处以每平方米100元以上300元以下的罚款。依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地，涉及国有土地10亩以上的；临时用地期满不归还，非法占用耕地的，处以每平方米300元以上500元以下的罚款；不按批准用途使用国有土地，用于非经营性用地的，处以每平方米100元以上300元以下的罚款;不按批准用途使用国有土地，用于经营性用地的，处以每平方米300元以上500元以下的罚款。

7.关于擅自出让、转让、出租集体土地用于非农业建设，违反规定出让、出租集体经营性建设用地。新《土地管理法实施条例》对于此类行为的罚款由原来的“非法所得的5%以上20%以下”提高到“非法所得的10%以上30%以下”，适当提高了罚款额度，同时增设了“违反规定出让、出租集体经营性建设用地”的处罚情形。在裁量基准方面，部分沿用了原《裁量权办法》的规定，视土地地类差异设置了不同的处罚金额，取消了视土地面积裁量的情形。规定非法出让、转让、出租集体土地用于非农业建设，违反规定出让、出租集体经营性建设用地，涉及建设用地、未利用地或者耕地以外的其他农用地的，处以违法所得10％以上20％以下的罚款；涉及耕地的，处以违法所得20％以上30％以下的罚款。