州自然资源和规划局关于《湘西州州府城区山体管理办法》的政策解读

一、起草背景和必要性

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调，坚持人与自然和谐共生，协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。自然环境保护是生态文明建设的重要组成部分，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，其中包括扩大森林、湖泊、湿地、绿地面积，保护生物多样性。

近年来，我州州府城区因城市建设发展拓展空间的客观需要，已经开发利用了大量山体，产生了土地资源损毁、地形地貌景观破坏、固体废弃物压占、地质灾害等诸多问题。如何在经济建设中合理利用山地土地资源，如何处理好山地土地资源的合理开发与山体保护之间的关系，是当前及未来一定时期州府城区经济建设必须面对的问题。制定《湘西州州府城区山体管理办法》（以下简称《山体管理办法》），正是对这一问题的回应和关切。

侵害山体的违法行为多种多样，山体保护涉及到不同的法律关系，牵扯到诸多不同的部门。现行的法律法规条文存在界定不明、过于宽泛，缺乏针对性和可操作性弱等问题。同时多部门单打独斗，难以形成执法合力，有时还会存在部门之间的推诿扯皮现象。制定《山体管理办法》，是解决上述诸多山体保护现实问题的需要。因此，在加快我州州府城区建设与发展的同时，通过立法对城区山体加以严格保护，理顺管理体制，规范行政行为，正确处理好生态保护与合理利用的矛盾，使我州州府城区山体管护工作走上法制化、规范化和常态化的轨道是十分必要的。

二、制定依据

《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》。

三、制定的可行性

（一）《山体管理办法》与上位法不相抵触

《山体管理办法》主要是对空间规划、建设、保护、管理进行系列管控，与《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》等国家有关政策不相抵触。

（二）《山体管理办法》符合我州州府城区客观实际

近些年来，州府城区因城市建设发展拓展空间的客观需要，已经开发利用了大量山体，城市面貌发生了很大变化。虽然有力地促进了经济社会发展，但也导致城区山体有所损毁，对城市自然环境的负面影响已经显现。《山体管理办法》对于州府城区山体资源的保护和利用，有利于促进我州州府城区绿色、高质量发展。

（三）其他地方有可借鉴经验

山体保护方面没有与国家层面一脉相承的上位法。其他地区出台了《江门市市区山体保护条例》《三亚市山体保护条例》《驻马店市山体保护条例》《十堰市中心城区山体保护条例》《枣庄市山体保护条例》《恩施土家族苗族自治州山体保护条例》《益阳市城市规划区山体水体保护条例》《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》《宜宾市翠屏山保护管理条例》《咸宁市城区山体保护条例》《乐山市中心城区绿心保护条例》、《武汉市山体保护办法》《济南市山体保护办法》等13个政策法规。这些地区政策法规的出台及实施情况，为我州《山体管理办法》的起草提供了可借鉴经验。

四、主要内容及特点

（一）特点

在制定我州《山体管理办法》的过程中，我局尽可能在借鉴其他地方保护经验的同时，结合我州州府山体保护的现实、社会经济发展状况、历史文化状况，充分尊重上位法规范，并适度创新。一是构建州政府领导，吉首市人民政府和湘西高新区管委会负责，各相关职能部门各司其职，社会广泛参与的山体保护工作机制；二是建立联席会议制度，定期召开会议，讨论和建立灾害防治措施及应急预案，研究解决重大问题；三是构建“谁管理谁负责、谁开发谁修复、谁破坏谁治理”的责任机制；四是根据我州州府城区山体实际情况，明确山体保护范围内的多种禁止行为；五是从城市天际线、依山地块建筑高度、视线通廊、山边建筑布局等要素着手严格山体保护要求。

（二）总体框架

《山体管理办法》共六章三十九条，分为总则、山体保护与管理、山体治理修复、州府城区山体建设管控、监督检查、附则六个部分。

第一章总则（共八条）。分别对目的依据、适用范围、基本概念、基本原则、责任主体、主管部门、保护义务等内容作了规定。一是以相关法律法规作为依据，提高制定《山体管理办法》的效率和质量；二是结合我州实际，对我州“山体”和“山体保护”基本概念作了规定，有利于后期开展工作时对山体保护范围的界定；三是构建了州政府领导，吉首市人民政府和湘西高新区管委会负责，各相关职能部门各司其职，社会广泛参与的山体保护工作机制。

第二章山体保护与管理（共十二条）。分别对编制规划、山体保护名录、规划修编、保护范围、禁止行为、准建项目等内容作了规定。一是突出了规划在山体保护工作中的基础地位，强调由吉首市人民政府牵头，湘西高新区管委会配合组织编制山体保护规划；二是根据山体综合因素进行分析，划定核心保护区和一般保护区，确定山体保护名录；三是严格规划编制审批流程，需向社会公布；四是明确规划修改的三类情形；五是明确在山体保护范围内需严格保护的三类情形和禁止的六种行为；六是明确山体保护控制线范围内的四类准建项目。

第三章山体治理修复（共三条）。分别对责任主体、治理机制等内容作了规定。构建了“谁管理谁负责、谁开发谁修复、谁破坏谁治理”的山体修复治理责任机制，确定修复治理责任主体。

第四章州府城区山体建设管控（共十一条）。对山体保护管理范围内居民住房和建房、划定山体保护控制线、城市天际线、建筑高度、视线通廊、森林步道、建筑布局、重要生态空间等内容作了规定。一是严格建房批准和鼓励山体保护管理范围内的居民住房有序腾出；二是科学划定山体保护控制线，以森林公园为主，要求城市建筑不突破控制线；三是严格各类规划报请流程；四是从按照城市天际线、依山地块建筑高度、视线通廊、森林步道、山边建筑布局等要素着手严格保护要求，保证山体良好的生态环境、景观及通透性，尽量体现“显山”原则，凸显城市特色。

第五章监督检查（共三条）。对监督检查机制、部门职责等内容作了规定。政府应当建立山体保护联合监督检查机制，明确各部门职责，定期组织开展山体保护联合执法工作。

第六章附则（共两条）。分别对条例的实施日期和解释单位作了规定。

州自然资源和规划局

2022年12月20日